Cet article est rédigé par Michael Battistaavocat spécialiste de l’immigration et professeur à la faculté de droit et à la Munk School of Global Affairs and Public Policy de l’université de Toronto.
Le droit de l’immigration reflète la tension entre la rigidité et la flexibilité que l’on retrouve ailleurs dans le droit administratif. Si le système devient trop rigide, il en résulte un manque de réactivité et de l’injustice. S’il est trop souple, le système devient inefficace et peu fiable.
Le débat actuel sur les normes appliquées aux résidents temporaires illustre cette tension. Dans le but de réduire les délais de traitement des demandes de permis de séjour temporaire (principalement des visas de visiteur), le gouvernement propose une solution : accélérer les décisions en éliminant ou en réduisant l’obligation pour les résidents temporaires de démontrer qu’ils ont une intention temporaire.
Ces efforts sont soutenus par de nombreux avocats spécialisés en droit de l’immigration et par nos clients qui ont été témoins de décisions arbitraires dans le cadre de demandes de résidence temporaire. Trop souvent, les agents des visas spéculent sur la probabilité que les demandeurs ne respectent pas nos lois sur l’immigration comme seul fondement de leurs décisions. Par conséquent, ils donnent la priorité à des circonstances qui sont de faibles indicateurs de la probabilité qu’une personne retourne dans son pays après un séjour limité au Canada. Par exemple, une personne jeune et sans longs antécédents professionnels est souvent considérée comme un risque de dépassement du statut temporaire au Canada en raison de son manque d’attachement à son pays. Si vous ajoutez à cela la perspective de conditions économiques ou sociales instables dans leur pays, les chances que cette personne obtienne un statut temporaire au Canada diminuent considérablement, quelles que soient les raisons pour lesquelles elle souhaite se rendre au Canada.
Lorsque les responsables gouvernementaux, les avocats et les clients expriment tous des préoccupations quant à la mise en œuvre de la loi, il est clair qu’il y a un problème. Mais quelle est la source du problème ? Les exigences législatives pour les résidents temporaires, la politique conçue pour guider les agents, ou le manque d’adhésion des agents des visas à la législation et à la politique ? La réponse à cette question indique la solution ; devons-nous réagir en modifiant la législation, en modifiant la politique ou en mettant en place une formation plus rigoureuse pour les décideurs ? [1]
Les exigences législatives :
Les droits et obligations des résidents temporaires sont énoncés à l’article 29 de la LIPR :
- 29(1) Le résident temporaire est, sous réserve des autres dispositions de la présente loi, autorisé à entrer et à séjourner au Canada à titre temporaire en tant que visiteur ou titulaire d’un permis de séjour temporaire.
Obligation – résident temporaire
(2) Le résident temporaire doit se conformer aux conditions imposées par les règlements et aux exigences de la présente loi, il doit quitter le Canada à la fin de la période de séjour autorisée et ne peut entrer à nouveau au Canada que si son autorisation le prévoit.
Les circonstances dans lesquelles le visa de résident temporaire est délivré sont précisées dans le R.179 :
179 L’agent délivre un visa de séjour temporaire à l’étranger si, à l’issue d’un contrôle, il est établi que l’étranger
- (a) a demandé, conformément au présent règlement, un visa de résident temporaire en tant que membre de la catégorie des visiteurs, des travailleurs ou des étudiants ;
- (b) quittera le Canada à la fin de la période de séjour autorisée en vertu de la section 2 ;
- (c) est titulaire d’un passeport ou d’un autre document qu’il peut utiliser pour entrer dans le pays qui l’a délivré ou dans un autre pays ;
- (d) satisfait aux exigences applicables à cette catégorie ;
- (e) n’est pas irrecevable ;
- (f) satisfait aux exigences des paragraphes 30(2) et (3), s’il doit se soumettre à un examen médical en vertu de l’alinéa 16(2)(b) de la Loi ; et
- (g) ne fait pas l’objet d’une déclaration au titre du paragraphe 22.1(1) de la loi.
La combinaison de l’article 29(2) et du R. 179(b) aboutit à la définition d’un résident temporaire : une personne dont on pense qu’elle quittera probablement le Canada à la fin de son séjour temporaire. C’est ce qui distingue les résidents temporaires de l’autre grande catégorie de personnes cherchant à entrer au Canada, à savoir les résidents permanents. Les résidents temporaires sont ici temporairement, dans le but et l’intention.
Mais les êtres humains sont complexes et les tentatives législatives de les placer dans des silos sont rarement efficaces. Une personne peut arriver au Canada pour une visite avec un partenaire romantique, dans l’espoir d’être parrainée par cette personne à un moment donné dans l’avenir. Un étudiant peut arriver ici avec l’intention à court terme de terminer son programme universitaire, mais avec l’intention à long terme de travailler avec un permis de travail post-universitaire et de devenir un résident permanent dans la catégorie de l’expérience canadienne. Un travailleur temporaire pourrait venir ici en attendant que les conditions dangereuses dans son pays s’apaisent, puis se rendre compte qu’une demande d’asile est la meilleure option pour assurer son avenir.
C’est pourquoi la LIPR contient une disposition sur la “double intention”. L’article 22(2) de la Loi stipule que “l’intention de l’étranger de devenir résident permanent ne l’empêche pas de devenir résident temporaire si l’agent est convaincu qu’il quittera le Canada à la fin de la période de séjour autorisée”. Dans cet article, la loi reconnaît la complexité humaine en précisant que l’intention de devenir résident permanent ne doit pas remplacer ou annuler le statut de résident temporaire.
Du point de vue de la gouvernance, il semble qu’il n’y ait rien de fondamentalement troublant à établir des catégories d’admission sur la base de la durée de séjour prévue d’une personne. Après tout, un agent doit savoir quel type de visa délivrer et pour quelle durée. L’article 22, paragraphe 2, introduit raisonnablement de la souplesse dans cette exigence, en reconnaissant qu’un intérêt pour les statuts temporaires et permanents peut coexister. L’application de cette loi à des circonstances particulières soulève toutefois des inquiétudes.
Lignes directrices de la politique relative aux résidents temporaires :
Comme expliqué ci-dessus, la loi et les règlements définissent les résidents temporaires simplement comme des personnes qui viennent au Canada temporairement. Par conséquent, une personne dont on pense qu’elle vient au Canada dans un but limité dans le temps, comme le mariage d’un parent ou un programme d’études, devrait par présomption se voir délivrer un visa de résident temporaire, à moins qu’il n’y ait des problèmes d’inadmissibilité. Cela devrait être le cas même s’il y a des indications que la personne cherchera éventuellement à rester ici de façon permanente, grâce à la disposition sur la double intention.
Malgré l’apparente souplesse de la disposition législative/réglementaire, les lignes directrices[2] relatives à l’évaluation des résidents temporaires encouragent les agents à se concentrer sur la question de savoir si les demandeurs resteront illégalement sur le territoire. Il s’agit d’une question d’admissibilité et non d’éligibilité. En conséquence, les lignes directrices précisent que l’objectif de l’enquête est de déterminer si.. :
- les demandeurs ont l’intention de rester au Canada illégalement, de demander le statut de réfugié ou de chercher à rester au Canada, et de ne pas respecter l’obligation de quitter le Canada à la fin de la période autorisée pour leur séjour temporaire
Note : Une personne peut avoir la double intention ou l’intention éventuelle de devenir un résident permanent, mais pour être admissible à un visa de résident temporaire, elle doit démontrer qu’elle a la capacité et la volonté de quitter le Canada à la fin de la période temporaire autorisée (se référer à double intention). - les liens avec leur pays d’origine sont suffisamment forts pour qu’ils soient motivés à retourner dans leur pays après la visite au Canada
- ils répondent aux exigences de la loi et des règlements
L’accent mis par la politique sur la violation des lois canadiennes sur l’immigration en restant au Canada illégalement – une question d’admissibilité en vertu de l’article 41 de la Loi – est fusionné avec l’examen de la question de savoir s’il y a un véritable objectif temporaire en premier lieu. Les agents ont donc la liberté de fonder leurs refus sur le critère d’admissibilité – existe-t-il un véritable projet temporaire ? – ou sur un critère d’admissibilité – la personne va-t-elle rester illégalement ? – car les deux critères ont été fusionnés dans la politique.
La politique énumère les circonstances objectives qui indiquent la probabilité qu’une personne reste temporairement au Canada. La plupart de ces circonstances sont des facteurs économiques, tels qu’un emploi stable et la propriété d’un bien dans le pays d’origine. Les lignes directrices de la politique invitent les agents à évaluer le niveau de salaire du demandeur et la valeur de sa propriété. En outre, les directives politiques demandent aux agents d’examiner si une personne a la capacité financière non seulement de subvenir à ses besoins au Canada, mais aussi de quitter le Canada à la fin de son séjour autorisé.
Le dépôt d’une demande de séjour temporaire est l’expression de l’intention du demandeur de résider temporairement au Canada. Une fois cette intention établie, l’éligibilité devrait l’être également. Mais nos lignes directrices invitent les agents à douter de cette intention en identifiant un certain nombre de facteurs qui pourraient la contredire. Compte tenu de cette insistance, il n’est pas étonnant qu’un jeune originaire d’un pays en développement puisse voir sa demande de visa temporaire refusée alors qu’il a clairement exprimé son intention de séjourner temporairement au Canada. En fait, c’est généralement le cas.
La politique d’immigration s’éloigne donc de la catégorisation apparemment bienveillante de la LIPR, qui distingue les résidents temporaires des résidents permanents, en encourageant les agents à appliquer les critères d’admissibilité au stade de la recevabilité. L’intention, dit-on aux agents, ne peut être évaluée uniquement sur la base de l’expression de l’intention du demandeur ; nous devons tenir compte des questions d’exécution, voire leur donner la priorité. C’est comme si l’on refusait d’emblée une demande de travailleur qualifié parce que l’on soupçonne une personne de commettre un crime.
Cela a conduit à des refus de séjour temporaire fondés sur la situation d’une personne, qui échappe en grande partie à son contrôle, et qui ont été jugés déraisonnables par la Cour fédérale. C’est le cas par exemple :
Lacchar IMM-3042-11, 9 janvier 2021 : il n’est pas raisonnable de refuser une demande de visa de visiteur sur la base des antécédents d’immigration d’un parent ou de l’absence d’antécédents de voyage.
Karambamuchero, 2014 FC 1240 : il n’est pas raisonnable de se fonder sur l’instabilité de la situation dans le pays du demandeur.
Kupriianova 2021 FC 958 : il est déraisonnable d’attendre de faibles fonds et revenus comme indicateur d’un manque de motivation à quitter le Canada.
Bunsathitkul 2019 FC 376 : refus déraisonnable de demandes de mineurs (11 et 12 ans) fondé sur l’absence d’établissement économique et de liens familiaux dans leur pays.
Il est toutefois intéressant de noter que ce ne sont pas les exemples de déraisonnabilité et d’injustice qui ont conduit le gouvernement à envisager un changement de politique, mais bien l’allongement des délais de traitement. Les délais de traitement des visas de résident temporaire sont passés d’une moyenne de quelques semaines avant la pandémie à plusieurs mois actuellement. Par exemple, les bureaux des visas des Émirats arabes unis et du Nigeria enregistrent des délais de traitement des visas de visiteur supérieurs à 300 jours.
Aller de l’avant :
L’ACAI a adopté la position selon laquelle les changements de politique proposés par le gouvernement, visant à éliminer ou à réduire l’obligation pour les résidents temporaires de démontrer une intention temporaire, ” éroderont la confiance du public dans l’intégrité du système d’immigration du Canada ” en augmentant le nombre de personnes qui dépassent la durée du séjour et en augmentant le nombre de demandeurs d’asile.
Toutefois, ce n’est pas seulement le risque d’anarchie et de chaos qui sape la confiance du public dans le droit. La confiance du public est également minée par l’injustice et l’arbitraire. Elle est minée par chaque cas de parent d’un pays en développement qui se voit refuser la possibilité de rendre visite à ses enfants résidents permanents, par chaque étudiant qui se voit refuser la possibilité de poursuivre des études supérieures parce que ses concitoyens ont demandé le statut de réfugié au Canada.
Il peut y avoir un moyen de rendre le système plus équitable et plus efficace tout en restant fidèle à l’intention du législateur. C’est là qu’interviennent l’élaboration d’une politique efficace et l’application effective de la législation.
La politique d’immigration, sous la forme d’instructions opérationnelles, permet d’apporter des modifications souples pour faire face à de nouvelles circonstances. Nos politiques actuelles sur les résidents temporaires pourraient être modifiées pour établir une ligne de démarcation plus claire entre l’éligibilité (objectif temporaire) et l’admissibilité (non-conformité). Elles pourraient également être modifiées pour décrire des situations spécifiques dans lesquelles la Cour fédérale a déterminé que les conditions légales pour obtenir la résidence temporaire ont été remplies.
Il convient également de rappeler que l’évaluation de l’intention avant l’entrée n’est qu’une des façons d’appliquer la définition du Parlement des résidents temporaires. L’autre méthode (certes plus réactive) est l’application après l’entrée. Il y aura toujours des personnes qui dissimuleront ou modifieront leur intention de respecter les lois canadiennes sur l’immigration. De meilleurs outils de suivi et de contrôle pour s’assurer que les entrées temporaires sont réellement temporaires peuvent compléter le contrôle initial afin de garantir un système équitable mais efficace. Mais importer des préoccupations liées à l’application de la loi dans l’évaluation de l’admissibilité est une recette pour la confusion et la prise de décision prolongée.
Alors que le Canada est en concurrence avec d’autres pays pour attirer les nouveaux arrivants, le statu quo n’est pas suffisant pour nos visiteurs, nos étudiants et nos travailleurs temporaires. Les délais de traitement sont trop longs et les décisions sont trop souvent déraisonnables. Si elles sont bien menées, la réforme des politiques et l’application effective de la législation peuvent être des outils efficaces pour garantir l’efficacité et l’équité tout en maintenant la confiance du public.
[Cette discussion est distincte de l’examen des visas en tant que méthodes d’interdiction et/ou de dissuasion, c’est-à-dire une méthode pour empêcher les réfugiés d’arriver ici. En effet, les frontières elles-mêmes peuvent être considérées comme des mécanismes de dissuasion des réfugiés.
[2] https://www.canada.ca/en/immigration-refugees-citizenship/corporate/publications-manuals/operational-bulletins-manuals/temporary-residents/visitors/eligibility-admissibility-considerations.html
