Écrit par Yoann Axel Emian, avocat spécialisé dans l’immigration au Canada.
Le droit international ne se contente pas d’éclairer l’interprétation de la législation canadienne en matière d’immigration. Il fournit également des mécanismes externes capables de remédier aux défaillances non résolues. Ces mécanismes ne fonctionnent pas comme des cours d’appel par rapport aux décideurs nationaux et ne se substituent pas à la souveraineté canadienne. Leur rôle est plus restreint et plus important. Ils évaluent si le Canada a respecté les obligations en matière de droits de l’homme qu’il a acceptées et, le cas échéant, exposent les limites de la protection nationale.
Contrôle international et limites de la finalité nationale
Au sein des Nations unies, dix comités veillent au respect par les États des dix principaux traités relatifs aux droits de l’homme. Ces comités sont composés d’experts indépendants chargés de superviser le respect des traités. Leur importance réside dans le fait qu’ils interprètent les traités que les États se sont engagés à respecter. En même temps, ils n’agissent pas comme des tribunaux de quatrième instance. Leur tâche n’est pas de réexaminer chaque affaire ni de remplacer les autorités nationales dans l’appréciation des faits. Ce rôle reste essentiellement national. Ils n’interviennent que lorsque les conclusions nationales sont manifestement arbitraires ou constituent un déni de justice. Toutefois, même dans le cadre de cette fonction limitée, ces organes sont d’une grande importance. Ils préservent la possibilité d’un examen international lorsque les procédures nationales n’ont pas permis d’empêcher les violations des droits protégés.
La responsabilité première de la protection des droits de l’homme incombe à l’État lui-même. Un examen international n’est possible que lorsque les institutions nationales n’ont pas corrigé la violation alléguée. Cette exigence reflète le respect de la souveraineté. La règle de l’épuisement des recours a une conséquence importante. Un plaignant ne peut pas soulever devant un organe international une violation des droits qui n’a jamais été soumise aux autorités nationales sur le fond. La procédure internationale n’invite pas les plaideurs à contourner le droit national. Il s’agit plutôt de savoir si le droit national, après avoir eu la possibilité de répondre, l’a fait conformément aux obligations internationales.
Le Comité des droits de l’homme et la jurisprudence en matière d’immigration
Le Comité des droits de l’homme a développé une jurisprudence clé en matière d’immigration, couvrant l’entrée, la détention, l’expulsion et les droits fondamentaux. Si les États contrôlent l’entrée, ce pouvoir est limité par le Pacte international relatif aux droits civils et politiques.
En vertu du paragraphe 12(4), le droit d’entrer dans son propre pays s’étend, au-delà de la nationalité, aux personnes ayant des liens forts et durables. Il peut s’agir de personnes illégalement privées de leur nationalité, de personnes dont l’État a été absorbé ou d’apatrides à qui l’accès à la nationalité a été refusé. En revanche, les personnes qui n’obtiennent pas la nationalité par choix ou par comportement ne peuvent prétendre à une protection. Au Canada, l’accès à la citoyenneté limite ces demandes. Toutefois, la souveraineté en matière d’entrée n’est pas absolue, puisque le Pacte permet un examen international lorsque l’éloignement empêche l’accès à son propre pays.
La même tension se manifeste en matière de détention. Le Pacte interdit non seulement la détention illégale, mais aussi la détention arbitraire. L’arbitraire dépend du contexte. Le risque de fuite peut justifier la détention, mais la détention automatique ou prolongée est arbitraire. Même la détention pour des raisons de sécurité nationale reste soumise à un examen périodique.
Les droits procéduraux restent essentiels. Les non-citoyens doivent avoir accès à des procédures de contrôle de la détention et de l’éloignement. La protection essentielle réside dans l’article 13 du Pacte. Il s’applique aux ressortissants étrangers en situation régulière et exige que l’expulsion soit conforme à la loi, avec la possibilité de la contester devant une autorité compétente, en l’absence de préoccupations liées à la sécurité nationale. Il s’étend aux mesures d’éloignement, y compris l’extradition et certaines décisions relatives aux certificats de sécurité.
Cette limitation est importante. L’article 13 ne protège que les personnes en situation régulière, ce qui exclut les migrants en situation irrégulière et les personnes qui dépassent la durée de séjour autorisée. Lorsqu’il s’applique, l’État doit assurer des garanties procédurales sans discrimination. Le Comité n’évalue pas le risque pour la sécurité nationale, mais s’assure du respect des protections procédurales requises.
Éloignement, non-refoulement et interdiction absolue de la torture
Le rôle correctif le plus puissant des mécanismes internationaux apparaît dans les cas de renvoi vers un pays à risque. En vertu du Pacte international relatif aux droits civils et politiques, un État peut violer le traité lorsque la conséquence nécessaire et prévisible de sa décision est que les droits de la personne seront violés dans un autre pays. Le Canada ne peut donc pas extrader, expulser ou refouler une personne vers un État où il existe un risque réel de mort, de torture ou de traitement cruel, inhumain ou dégradant.
Ce principe est renforcé par l’article 7 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques, qui interdit le refoulement dans les cas de torture. Cette interdiction exige une évaluation approfondie des informations disponibles, y compris des informations publiques crédibles que les autorités nationales connaissaient ou auraient dû connaître. Lorsqu’il existe des motifs sérieux de croire que le renvoi expose une personne à un risque réel de préjudice irréparable, l’État de renvoi peut lui-même violer le traité. Il ne suffit pas de rejeter les allégations de torture comme des tentatives stratégiques pour retarder l’éloignement. Dans certains cas, un examen médico-légal peut même être nécessaire avant l’éloignement.
L’interdiction de la torture est une règle de jus cogens. Elle est absolue et ne peut être mise en balance avec des considérations concurrentes. Cette proposition confère à l’examen international sa plus grande force. Dans ce domaine, la fonction corrective du droit international n’est pas marginale. Il teste directement la validité des décisions nationales de renvoi au regard d’une norme absolue.
La même préoccupation s’étend au-delà de la torture. Les États doivent également se demander si l’éloignement risque d’entraîner des violations des garanties d’un procès équitable énoncées aux paragraphes 1 et 3 de l’article 14 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques. Cela démontre que l’examen international de l’éloignement ne se limite pas aux seuls abus physiques. Il peut également concerner la justice procédurale lorsque les conséquences prévisibles sont suffisamment graves.
La dimension constitutionnelle canadienne
La Cour suprême du Canada estime que la Charte offre une protection au moins égale aux obligations internationales contre le refoulement et la torture. En vertu de l’article 52, toutes les lois doivent être respectées. L’extradition qui expose une personne à un risque sérieux de mauvais traitement viole la justice fondamentale.
Il s’agit là d’un point crucial. Les mécanismes internationaux corrigent les lacunes canadiennes de l’extérieur, mais leur logique est également internalisée dans le droit constitutionnel. L’interdiction du refoulement dans les cas de torture est inscrite à l’article 7 de la Charte.
La peine de mort soulève un problème connexe mais distinct. Le Canada ayant aboli la peine capitale, il ne peut exposer une personne relevant de sa juridiction à un risque réel d’exécution sans obtenir l’assurance que la peine ne sera pas exécutée. Cela confirme une fois de plus que l’autorité de renvoi est limitée par des normes externes en matière de droits de l’homme.
Vie familiale et proportionnalité
Le Pacte international relatif aux droits civils et politiques protège également la vie familiale en vertu de l’article 17, qui interdit les immixtions arbitraires ou illégales dans la vie privée et familiale. Dans ce contexte, l’arbitraire est plus large que l’illégalité procédurale. Il inclut l’inadéquation, l’injustice, le manque de prévisibilité et le non-respect des garanties judiciaires, ainsi que les exigences de raisonnabilité, de nécessité et de proportionnalité.
Une expulsion qui sépare une personne de sa famille peut donc violer l’article 17 lorsque les effets de la séparation sont disproportionnés par rapport aux objectifs de l’État. En même temps, le texte veille à ne pas exagérer la règle. Le fait que certains membres de la famille puissent rester dans un État ne signifie pas automatiquement que l’éloignement d’un autre membre de la famille est arbitraire. De même, toute séparation familiale ne constitue pas un traitement cruel, inhumain ou dégradant au sens de l’article 7. Lorsque l’expulsion est légale, qu’elle poursuit un intérêt légitime de l’État et que les autorités ont correctement pris en compte les liens familiaux et les difficultés causées par l’éloignement, l’ingérence ne peut être arbitraire.
Conclusion
Les mécanismes internationaux de protection des droits de l’homme ne remplacent pas la législation canadienne en matière d’immigration et ne fonctionnent pas comme des organes d’appel généraux des institutions canadiennes. Leur importance se situe ailleurs. Ils apportent un correctif externe lorsque le droit national, la procédure nationale ou le raisonnement national ne parviennent pas à protéger les droits fondamentaux. Elles exposent les limites de la souveraineté canadienne une fois que le Canada a accepté des obligations contraignantes en matière de droits de l’homme. Dans le domaine du droit de l’immigration en particulier, ce rôle correctif est indispensable. C’est grâce à ces mécanismes que les lacunes de la protection nationale deviennent visibles, contestables et, parfois, remédiables.
