Par Yoann Axel Emian, avocat spécialisé en droit de l’immigration au Canada.
À une époque où le Canada est confronté à une baisse des taux de natalité, à une évolution des structures familiales et à une diversité culturelle croissante, il pourrait sembler intuitif que les décideurs politiques adoptent toutes les voies possibles pour la formation d’une famille, y compris l’adoption internationale. Pourtant, malgré l’intérêt croissant pour les voies alternatives à la parentalité, l’adoption internationale au Canada est en déclin.
Ce déclin n’est pas dû à une baisse d’intérêt. Les familles canadiennes, en particulier celles qui ne sont pas en mesure de concevoir un enfant biologiquement et celles qui ont des liens avec leur pays d’origine, continuent d’exprimer un vif désir d’adopter à l’étranger. Les obstacles se situent plutôt dans un réseau complexe de lois nationales et internationales, façonné par des politiques changeantes, des contrôles réglementaires plus stricts et des relations géopolitiques en évolution.
La citoyenneté et l’immigration en tant que mécanismes de fermeture sociale
Au Canada, la famille n’est pas seulement un concept social ou émotionnel. Il s’agit d’une catégorie juridique, façonnée et délimitée par le système d’immigration, les réglementations administratives et le projet global de construction de la nation de l’État. La loi canadienne sur l’adoption internationale fonctionne dans le cadre de cette structure, en s’appuyant sur la citoyenneté et le statut d’immigrant comme outils d’inclusion et d’exclusion, et en définissant certaines familles comme plus légitimes que d’autres. Pour comprendre le fonctionnement de ce cadre, il faut se tourner vers le concept de citoyenneté en tant que fermeture sociale.
La fermeture sociale est le processus par lequel les groupes maintiennent leurs privilèges en restreignant l’accès aux ressources ou au statut. Dans le contexte des États modernes, la citoyenneté fonctionne à la fois comme un mécanisme et un objet de fermeture. Elle définit qui peut entrer sur le territoire géographique, qui peut y rester et qui peut participer à la vie sociale et politique de la nation. Ceux qui ont la citoyenneté sont admis, tandis que les autres, y compris les ressortissants étrangers et même les résidents permanents, restent inclus de manière conditionnelle ou sont totalement exclus.
Le droit canadien reflète cette logique. Le droit Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés “LIPR“et la Loi sur la citoyenneté travaillent en tandem pour réglementer l’entrée, le séjour et la naturalisation au Canada. Ces lois ne régissent pas seulement les individus, mais aussi les familles. Le régime de parrainage familial, par exemple, présume que certaines relations sont valables et souhaitables, tout en limitant ou en refusant la reconnaissance d’autres relations.
L’adoption internationale se situe à l’intersection de ces régimes. Il s’agit à la fois d’une question de protection de l’enfance et d’une procédure d’immigration. Pour qu’une adoption internationale aboutisse, les autorités canadiennes doivent reconnaître que la relation adoptive est juridiquement valable et conforme aux normes nationales. Il s’agit notamment de déterminer si la relation répond aux critères d’authenticité, de permanence et d’intérêt supérieur de l’enfant. Pourtant, dans la pratique, ces évaluations sont fortement influencées par des hypothèses culturelles sur ce à quoi devrait ressembler une famille.
Normes juridiques et construction de la nation
Le droit de l’adoption au Canada s’est construit sur une vision idéalisée de la famille : hétéro-normée, biologiquement liée, nucléaire et économiquement stable. Bien que la législation et la politique aient évolué pour refléter une reconnaissance plus large des diverses formes de famille, y compris les parents de même sexe et les ménages monoparentaux, la fonction de gardien de l’État persiste.
Les cadres d’immigration et d’adoption du Canada favorisent implicitement les familles qui reflètent le récit culturel dominant du citoyen canadien. Les parents adoptifs potentiels qui correspondent à ce modèle ont souvent un parcours plus facile. En revanche, les familles qui s’écartent de ce modèle doivent fréquemment défendre la légitimité de leurs relations.
Ce processus de filtrage n’est pas simplement bureaucratique, il est idéologique. Le système d’immigration du Canada ne consiste pas seulement à faire passer des personnes d’un pays à l’autre. Il s’agit de sélectionner les futurs citoyens qui formeront la communauté nationale. La politique d’adoption fonctionne de la même manière, déterminant quelles relations parents-enfants seront reconnues comme dignes d’une protection juridique et lesquelles ne le seront pas. L’adoption devient ainsi un autre lieu de reproduction nationale, non seulement sur le plan biologique, mais aussi sur le plan politique.
L’adoption et le mythe de la bureaucratie neutre
Bien que les décisions relatives à l’adoption internationale soient considérées comme techniques ou procédurales, axées sur les formalités administratives, la vérification des antécédents et le respect des conventions internationales, elles sont loin d’être neutres.
Par exemple, pour déterminer si une relation adoptive est authentique, les candidats doivent souvent démontrer qu’ils se conforment à un modèle d’éducation parentale propre à leur culture et à leur situation socio-économique. Les pratiques parentales fondées sur des traditions non occidentales peuvent être considérées avec méfiance. De même, les futurs parents issus de milieux à faibles revenus ou vivant dans des foyers multigénérationnels ou communautaires peuvent être désavantagés par des normes qui supposent qu’une famille nucléaire vivant dans un seul logement est la norme.
Ce modèle normatif de la famille, mis en œuvre par le biais de procédures administratives, signifie que la formation d’une famille par le biais de l’adoption ne concerne jamais uniquement l’intérêt supérieur de l’enfant. Il s’agit également de s’aligner sur la vision qu’a l’État de ce qui constitue une famille canadienne digne de ce nom.
Brève histoire de l’adoption et de la migration des enfants au Canada
Pour comprendre le fonctionnement de l’adoption internationale au Canada aujourd’hui, il est utile de revenir sur ses origines. La législation canadienne en matière d’adoption a historiquement évolué parallèlement aux efforts de construction nationale du pays. Les premières politiques d’adoption visaient à assimiler les enfants dans des familles qui reflétaient les normes des colons. C’était particulièrement vrai dans le cas des enfants autochtones, dont beaucoup ont été retirés de force de leurs communautés pendant le “Sixties Scoop” et placés dans des familles adoptives.
Les pratiques du Canada en matière d’adoption internationale trouvent également leur origine dans les programmes de migration des enfants. Tout au long du XXe siècle, le Canada a accepté des milliers de mineurs non accompagnés en provenance du Royaume-Uni et d’autres pays, dans le cadre de programmes souvent motivés davantage par l’ingénierie démographique que par le souci du bien-être de l’enfant. Ces programmes étaient souvent sélectifs sur le plan racial, un schéma qui continue d’influencer la politique d’adoption internationale aujourd’hui.
Le système moderne d’adoption internationale a commencé à prendre forme dans les années 1980 et 1990, notamment avec l’adoption de la Convention de La Haye sur la protection des enfants et la coopération en matière d’adoption internationale. Le Canada a ratifié la Convention en 1996, s’engageant à protéger le bien-être des enfants, à veiller à ce que les adoptions se fassent dans l’intérêt supérieur de l’enfant et à prévenir le trafic d’enfants et la coercition.
L’infrastructure juridique de l’adoption internationale au Canada
L’adoption internationale au Canada est réglementée par trois niveaux de gouvernance :
- Les gouvernements provinciaux et territoriaux supervisent l’octroi des licences d’adoption, les études de foyer et l’approbation finale des placements en vue d’une adoption.
- Le gouvernement fédéral, par l’intermédiaire d’Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada, traite les demandes d’immigration ou de citoyenneté une fois que l’adoption est terminée ou en cours.
- Les gouvernements étrangers doivent également approuver les adoptions et délivrer les documents requis, ce qui ajoute une couche de diplomatie internationale et de conformité juridique.
Ce cadre juridictionnel complexe est souvent source de confusion et de retards pour les familles adoptives. Chaque province a ses propres procédures et exigences, et la coordination du Canada avec les gouvernements étrangers peut être incohérente. Cela est particulièrement vrai dans les cas où les pays ont restreint ou suspendu les adoptions internationales en raison de préoccupations liées à l’exploitation des enfants ou à l’incompatibilité avec les normes juridiques canadiennes.
Un déclin non pas de l’intérêt, mais de l’accès
Contrairement aux idées reçues, la forte baisse des adoptions internationales n’est pas le résultat d’une diminution de la demande. Partout au Canada, les futurs parents adoptifs continuent de rechercher l’adoption comme moyen de fonder une famille, en particulier ceux qui se heurtent à des obstacles à la parentalité biologique.
Ce qui a changé, c’est la chaîne d’approvisionnement, façonnée à la fois par des facteurs internationaux et des restrictions nationales. Certains pays d’origine, dont la Chine et l’Éthiopie, ont réduit ou étroitement contrôlé les adoptions internationales en raison de préoccupations éthiques, de l’évolution démographique ou de changements politiques. Du côté canadien, les agences d’adoption ont fermé en raison des pressions réglementaires, de la lenteur des délais de traitement et de l’incertitude juridique croissante.
De la réunification à la restriction
Les autorités canadiennes considèrent de plus en plus l’adoption internationale comme un processus exceptionnel qui doit être étroitement réglementé pour éviter les abus. Bien que la protection contre la traite des êtres humains soit une préoccupation légitime, cette attitude d’aversion au risque conduit souvent à une surcorrection. La conformité légale est prioritaire par rapport au bien-être de l’enfant ou à la réunification des familles.
Cette évolution est évidente dans les décisions discrétionnaires du gouvernement fédéral de suspendre ou de limiter les adoptions en provenance de pays tels que le Pakistan et le Japon. Dans certains cas, ces décisions sont liées à un manque de compatibilité juridique, par exemple lorsque le pays d’origine ne rompt pas officiellement la relation de l’enfant avec ses parents biologiques d’une manière conforme aux normes juridiques canadiennes. Dans d’autres cas, la justification est moins transparente, laissant les familles adoptives dans l’incertitude bien qu’elles aient respecté toutes les exigences légales et éthiques.
L’intérêt supérieur de l’enfant et la réalité du “gatekeeping
L’intérêt supérieur de l’enfant est le principe directeur du droit de la famille canadien et un concept fondamental de la Convention de La Haye sur l’adoption. Il vise à garantir que toute décision juridique concernant un enfant donne la priorité à son bien-être, à sa sécurité et à son développement à long terme. Dans le contexte de l’adoption internationale, ce principe devrait servir de justification essentielle à la reconnaissance juridique, au soutien et au traitement accéléré des dossiers. Cependant, les autorités canadiennes chargées de l’adoption et de l’immigration appliquent souvent le principe de l’intérêt supérieur de manière étroite, formaliste et parfois contradictoire, ce qui révèle que les véritables priorités de l’État peuvent résider dans la gestion des risques réglementaires et le contrôle social, plutôt que dans le bien-être de l’enfant.
Le rôle de gardien d’IRCC et des provinces
Alors que les autorités provinciales s’occupent de l’étude du foyer et de la procédure d’apparentement, c’est IRCC qui décide en dernier ressort d’accorder ou non la résidence permanente ou la citoyenneté à l’enfant adopté. Même lorsque toutes les autorisations provinciales ont été obtenues, y compris la confirmation que l’adoption est dans l’intérêt supérieur de l’enfant, les agents d’IRCC conservent le pouvoir discrétionnaire de rejeter une demande sur la base de critères tels que : si l’adoption était principalement destinée à faciliter l’immigration, si la relation adoptive est authentique et continue et si les liens de l’enfant avec sa famille biologique ont été correctement rompus.
Bien que ces critères semblent neutres, ils peuvent l’emporter sur les évaluations des travailleurs sociaux et les conclusions des juges. Dans certains cas, des enfants se sont vu refuser l’entrée au Canada même après que des fonctionnaires provinciaux aient certifié que l’adoption était légale et dans l’intérêt supérieur de l’enfant. Il en résulte un système fragmenté dans lequel les normes fédérales en matière d’immigration priment sur les décisions relevant du droit de la famille, malgré les affirmations officielles selon lesquelles toutes les autorités poursuivent les mêmes objectifs axés sur l’enfant.
Les provinces imposent également leurs propres barrières. Certaines maintiennent des critères d’éligibilité stricts pour les parents adoptifs potentiels, y compris des règles concernant la situation matrimoniale, l’écart d’âge entre le parent et l’enfant, et des niveaux de revenus minimums.
Études de cas en contradiction
Prenons le cas d’un couple de l’Ontario qui a adopté un enfant du Ghana selon une procédure conforme à la législation locale et approuvée par la province. Bien que l’enfant ait vécu avec la famille pendant plus d’un an et ait noué des liens affectifs forts, IRCC a refusé de délivrer un visa au motif que l’adoption ne rompait pas complètement les liens juridiques avec la famille d’origine. Cette exigence est prévue par la loi canadienne, mais elle n’est pas universellement pratiquée dans toutes les cultures d’adoption. L’enfant a finalement été retiré du Canada, malgré le préjudice émotionnel évident causé par la séparation.
Dans un autre cas, une femme homosexuelle célibataire qui avait adopté un enfant d’Asie du Sud par le biais d’une tutelle légalement reconnue s’est vu refuser la résidence permanente pour l’enfant. IRCC a fait valoir que la tutelle n’était pas équivalente à une adoption en vertu du droit canadien. Bien que la femme ait élevé l’enfant depuis son plus jeune âge et qu’elle se soit acquittée de toutes les responsabilités liées à la prise en charge, la relation a été jugée non permanente sur le plan juridique. En conséquence, il a été ordonné que l’enfant reste à l’étranger.
Dans les deux cas, les exigences juridiques formelles ont pu l’emporter sur la réalité vécue des soins, de la stabilité et de l’attachement – les éléments mêmes que le principe de l’intérêt supérieur est censé privilégier.
Quels sont les intérêts réellement servis ?
Ces exemples soulèvent une question embarrassante : le principe de l’intérêt supérieur sert-il les enfants ou l’État ? Lorsque l’IRCC refuse ou retarde la délivrance de visas d’adoption sur la base de critères procéduraux rigides, même en présence de liens familiaux évidents et d’une prise en charge à long terme, cela suggère que le bien-être de l’enfant est subordonné à d’autres préoccupations. Il peut s’agir de maintenir la cohérence du système d’immigration, de prévenir les abus perçus ou d’éviter les conflits diplomatiques.
Cette approche ne porte pas seulement atteinte aux obligations légales du Canada en vertu du droit international, mais reflète également une redéfinition discrète des intérêts qui sont prioritaires. Au nom de la protection de l’enfance, l’État renforce les normes d’exclusion qui affectent de manière disproportionnée les familles déjà marginalisées. Dans ce contexte, la notion d’intérêt supérieur devient un outil de contrôle plutôt qu’un véritable engagement en faveur de la prise en charge et de l’inclusion.
Réunification ou régulation ?
Le droit canadien soutient publiquement le regroupement familial en tant qu’objectif central de la politique d’immigration et de citoyenneté. Cet engagement est exprimé dans la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés et soutenu par la ratification par le Canada de traités internationaux tels que la Convention relative aux droits de l’enfant et la Convention de La Haye sur l’adoption. Cependant, dans le contexte de l’adoption internationale, l’idéal de la réunification est souvent éclipsé par l’examen réglementaire, les barrières juridiques formelles et le pouvoir discrétionnaire de rejeter les demandes.
Double voie juridique
Le droit canadien prévoit deux voies juridiques principales pour faire entrer un enfant adopté dans le pays :
- La voie de la citoyenneté : Accessible aux citoyens canadiens qui adoptent à l’étranger, cette voie permet à l’enfant d’acquérir la citoyenneté dès que l’adoption est approuvée et que l’examen par Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada est concluant.
- Voie de l’immigration (résidence permanente) : Utilisée par les résidents permanents ou par les citoyens non éligibles à la voie directe de la citoyenneté, cette procédure nécessite une demande de résidence permanente pour l’enfant adopté. Elle implique de multiples conditions et plusieurs étapes d’examen.
Dans les deux cas, le gouvernement fédéral dispose d’un large pouvoir discrétionnaire pour approuver ou refuser les demandes, selon que l’adoption répond ou non à des critères spécifiques :
- l’adoption était-elle dans l’intérêt supérieur de l’enfant ?
- la relation était-elle principalement destinée à faciliter l’immigration ?
- L’adoption est-elle authentique, permanente et légalement reconnue par les autorités canadiennes et étrangères ?
- La relation juridique antérieure de l’enfant avec ses parents biologiques a-t-elle été complètement rompue ?
Chacun de ces critères présente des difficultés potentielles. L’exigence de rupture, en particulier, est problématique. De nombreux pays, en particulier dans les pays du Sud, reconnaissent d’autres modèles de prise en charge, tels que la tutelle, la parenté coutumière ou la double parenté. Ces modèles remplissent souvent les mêmes rôles sociaux et émotionnels que l’adoption légale, mais les autorités canadiennes peuvent refuser de les reconnaître comme valides.
IRCC et le test de l’objectif principal
Les agents de l’IRCC sont habilités à évaluer si une adoption est authentique ou si elle est principalement destinée à faciliter l’immigration. Ce critère de l’objectif principal n’est pas explicitement défini dans la loi sur l’immigration et la protection des réfugiés. Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés ou la loi sur la citoyennetéCette disposition laisse une grande place à l’interprétation. Les agents peuvent prendre en considération le moment de l’adoption, la nature de la relation entre l’enfant et le parent adoptif, et si les conditions de vie de l’enfant suggèrent d’autres motivations.
Bien que ce test soit conçu pour prévenir le trafic d’enfants, il a souvent été utilisé pour refuser des relations valables et affectueuses. Cela est particulièrement vrai dans les cas où le parent adoptif est biologiquement lié à l’enfant, ou lorsque l’adoption a eu lieu plus tard dans la vie de l’enfant. L’hypothèse sous-jacente semble être que les familles légitimes se forment tôt, par des voies légales formelles et dans des délais conventionnels. Tout écart par rapport à ce modèle, même lorsqu’il reflète des pratiques culturellement normales, est souvent traité avec suspicion.
Obstacles procéduraux et incohérences juridiques
Le décalage entre les normes provinciales et fédérales constitue un autre défi permanent. Un enfant peut être légalement adopté dans une province canadienne en vertu de la législation nationale sur l’adoption, mais IRCC peut toujours refuser de reconnaître la relation aux fins de l’immigration ou de la citoyenneté. Cette situation est particulièrement fréquente lorsque le système juridique du pays d’origine de l’enfant ne reflète pas les normes canadiennes en matière d’adoption plénière, y compris la rupture complète des liens parentaux.
Ces affaires illustrent la manière dont les aspects techniques de la procédure peuvent l’emporter sur les considérations de fond relatives au bien-être de l’enfant. Même lorsqu’un enfant s’épanouit au sein d’une famille stable et aimante, un décalage entre les cadres juridiques peut entraîner une séparation, un retard ou un refus pur et simple, avec souvent des conséquences émotionnelles durables.
Au-delà du symbolisme, vers une réforme structurelle
Le Canada se présente comme un leader mondial dans la défense des droits de l’enfant, la promotion de l’inclusion multiculturelle et la promotion du regroupement familial. Ses engagements publics en faveur de l’intérêt supérieur de l’enfant, de la coopération internationale et de la reconnaissance des diverses formes de famille suggèrent un système juridique progressiste, inclusif et sensible aux réalités mondiales.
Pourtant, lorsque l’adoption internationale est examinée de plus près, une image différente apparaît. Les engagements symboliques sont souvent sapés par des détails techniques juridiques, des décisions discrétionnaires et des hypothèses bien ancrées sur ce à quoi devrait ressembler une famille. Au lieu de mettre l’accent sur le bien-être de l’enfant, les régimes d’adoption et d’immigration du Canada agissent souvent comme des mécanismes d’exclusion, classant les familles dans des catégories de reconnaissance et de refus en fonction de leur degré d’alignement sur les normes traditionnelles.
Une véritable réforme nécessitera plus que des déclarations politiques. Elle exige des changements structurels : des normes juridiques harmonisées, des évaluations culturellement compétentes et un engagement renouvelé à considérer les familles, quelle que soit leur forme, comme dignes de dignité, de protection et de reconnaissance juridique. Ce n’est qu’à cette condition que le Canada pourra aller au-delà de l’inclusion symbolique et construire un système qui serve véritablement l’intérêt supérieur de tous les enfants.
Les cadres superposés des lois sur l’immigration, la citoyenneté et l’adoption ne se contentent pas de réglementer la formation des familles ; ils la construisent et la limitent activement. Ces systèmes définissent qui peut être parent, quels enfants peuvent être adoptés et dans quelles conditions les familles sont légalement reconnues.
Malgré les obligations du Canada en vertu du droit international, notamment la Convention de La Haye sur l’adoption et la Convention relative aux droits de l’enfant, l’adoption internationale reste exceptionnellement difficile. Cela est particulièrement vrai pour les familles racialisées, à faible revenu ou organisées en dehors du modèle nucléaire occidental. La neutralité supposée de normes juridiques telles que la relation authentique, le but premier ou la séparation juridique dissimule leur rôle d’outils de contrôle, renforçant une vision étroite de la vie familiale canadienne.
Ces obstacles ne sont pas fortuits. Ils reflètent des idéologies plus profondes liées à la citoyenneté, à la race, à la sexualité et à la parenté, et révèlent des hypothèses sous-jacentes sur les personnes considérées comme aptes à élever les futurs citoyens du Canada. Le pouvoir discrétionnaire de l’État exercé par les agents de l’IRCC, les régulateurs provinciaux et les tribunaux privilégie systématiquement les familles qui s’alignent sur les attentes culturelles dominantes, tout en marginalisant celles qui ne s’y conforment pas.
Si le Canada veut aller au-delà des gestes symboliques et adopter un modèle de droit de la famille véritablement inclusif, plusieurs réformes s’imposent d’urgence :
- Réexaminer l’exigence de séparation dans les évaluations en matière d’immigration et de citoyenneté, en particulier lorsque des systèmes juridiques étrangers ou des pratiques coutumières offrent des relations de soins stables et culturellement fondées.
- Améliorer la coordination entre les organismes fédéraux et provinciaux afin d’éviter les décisions contradictoires et de réduire les charges pesant sur les familles adoptives.
- Élaborer des lignes directrices claires et transparentes à l’intention des agents de l’IRCC, qui intègrent des approches culturellement compétentes et centrées sur l’enfant pour l’évaluation des familles.
- Reconnaître les réalités vécues par les familles racialisées et transnationales, et intégrer la formation intersectionnelle à tous les niveaux de la prise de décision.
Plus important encore, la réforme doit être ancrée dans une réimagination plus large de ce que la famille, l’appartenance et la prise en charge signifient réellement. Plutôt que d’appliquer des définitions juridiques étroites de la parenté, le droit canadien doit s’adapter pour refléter les diverses façons dont l’amour, la responsabilité et l’interdépendance sont pratiqués à travers les cultures et les frontières.
Lorsqu’elle est soutenue et réglementée sur le plan éthique, l’adoption reste un moyen puissant d’assurer le bien-être des enfants et de renforcer les liens familiaux. Toutefois, ce potentiel restera inexploité tant que le Canada n’aura pas aligné ses systèmes juridiques et bureaucratiques sur les valeurs qu’il professe. Ce n’est qu’à cette condition que l’adoption internationale pourra atteindre son objectif le plus élevé, non pas en tant que privilège sélectif, mais en tant que droit de l’homme fondé sur l’inclusion, l’attention et la justice.
