Cet article a été rédigé par Justin Toh, avocat spécialisé dans l’immigration, les réfugiés et la citoyenneté au cabinet Toh Law.
Cet article examine les développements juridiques suite à l’arrêt historique de la Cour d’appel fédérale dans l’affaire Galindo Camayo en mars de cette année.
Contexte
La protection des réfugiés exige non seulement que le réfugié soit confronté à un risque objectif de persécution, mais aussi qu’il ait rompu sa relation avec le pays dont il a la nationalité. Lorsqu’un réfugié dépend de son ancien pays de nationalité après avoir obtenu la protection du Canada, on parle de « réapparition », et le Canada peut y voir un signe que le réfugié s’est réconcilié avec son pays de nationalité et qu’il ne remplit plus les conditions requises pour bénéficier d’une protection - même si le risque objectif persiste.
Les actes les plus couramment présumés démontrer le rétablissement de la confiance sont les suivants :
- le renouvellement ou l’utilisation d’un passeport délivré par le CON[1]
- le retour sur le territoire du CON.
La cessation du statut de réfugié pour cause de réapparition a de graves conséquences au Canada. Depuis 2012, l’ancien réfugié perd non seulement sa protection, mais devient également inadmissible - ce qui signifie qu’il doit quitter le Canada et ne peut pas y revenir par le biais des programmes d’immigration normaux. Les possibilités de remédier à son inadmissibilité sont limitées pendant au moins un an (à moins qu’il ne s’agisse de besoins médicaux mettant la vie en danger ou d’enfants). Le réfugié ne peut pas non plus présenter une nouvelle demande d’asile.
Toutefois, le droit international et le droit interne s’accordent sur le fait qu’un acte ne peut être considéré comme une réincarcération que si le réfugié :
- Agir volontairement
- Destinés par l’acte à dépendre de leur CON ; et
- Ils ont effectivement bénéficié d’une protection.[2]
Si le réfugié peut démontrer que son ou ses actes ne répondaient pas à ces trois critères, il n’est pas réavoué.
À la fin des années 2010, le Canada a commencé à adopter un point de vue plus sévère sur ces critères. En 2017, moins de la moitié des cas de cessation de protection devant la Commission de l’immigration et du statut de réfugié (CISR) du Canada ont effectivement abouti à une perte de protection. Mais en 2020, la CISR a mis fin à la protection dans 95 % des cas, avec une légère baisse à 88 % en 2021[3].
L’arrêt FCA
Mme Galindo a bénéficié de la protection du Canada lorsqu’elle était enfant, en raison de menaces proférées à l’encontre de sa mère. Elle est ensuite devenue résidente permanente. Entre 17 et 21 ans, elle est retournée cinq fois dans son pays d’origine, principalement pour voir son père malade, mais aussi pour aider des enfants pauvres. Le père de Mme Galindo a fait appel à un service de sécurité privé pour la protéger contre les dangers physiques, mais Mme Galindo ne savait pas que ses déplacements pouvaient compromettre son statut.
En 2017, l’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) a déposé une demande de cessation de la protection de Mme Galindo. Elle s’est familiarisée pour la première fois avec les conventions diplomatiques relatives aux passeports et aux voyages, et n’a plus jamais voyagé vers son pays d’origine. Pourtant, la CISR a estimé qu’elle s’était de nouveau rendue à l’étranger. La CISR a déclaré que le but de son voyage n’était pas suffisamment nécessaire ou impérieux, que sa « méconnaissance de la loi n’est pas un argument valable » et que le fait qu’elle ait reconnu le danger en engageant des agents de sécurité démontrait son intention de se réavouer[4].
En mars 2022, la Cour d’appel fédérale (CAF) a estimé que la CISR avait commis une erreur. L’intention de se réapproprier est ce que le réfugié avait réellement et subjectivement l’intention de faire dans son esprit. La question est de savoir s’il a réellement cherché à confier ses intérêts à la protection de la CON lorsqu’il a agi. Pour trouver une réponse, la CISR devait examiner ce que Mme Galindo pensait que ses actions signifieraient pour ses relations avec le Canada et sa CON - à tort ou à raison. Cette connaissance/ignorance avait quelque chose d’important à dire sur ce qu’elle voulait réellement et sur les personnes en qui elle avait réellement confiance.
Au lieu de cela, la CISR s’est contentée de demander ce que Mme Galindo « aurait dû savoir » objectivement, tout en ignorant ce qu’elle« avait subjectivement l’intention de faire« . La CISR s’est égarée en se demandantsi le motif du voyage était nécessaire ou justifié, alors que la véritable question était de savoir si Mme Galindo, en tant qu’individu, avait agi sur la base de saconfiance dans la capacité de l’État à la protéger. Par exemple, la CISR n’a pas tenu compte du fait que l’embauche d’un service de sécurité privé montrait que Mme Galindo ne faisait pas confiance à la police de la CON pour la protéger. La CISR a donc mal compris l’intention de révoquer et l’a confondue avec le caractère volontaire. [5]
L’arrêt de la FCA fournit une liste de facteurs à prendre en compte dans les cas de renonciation, en soulignant qu’il s’agit des facteurs minimaux à prendre en compte :
- Le libellé de la loi canadienne sur l’immigration et la protection des réfugiés[6]
- La Convention de 1951 sur les réfugiés et d’autres lois et directives internationales (par exemple, le Guide du HCR)[7].
- La gravité des conséquences de l’arrêt du tabac
- Les observations des parties
- Les connaissances juridiques du réfugié, en particulier sur la question de savoir si ses actions peuvent avoir une incidence sur sa protection.
- Attributs personnels tels que l’âge, l’éducation et le niveau de sophistication
- La question de savoir si le réfugié s’est sciemment exposé à l’agent de persécution, en tenant compte du fait que l’agent était le gouvernement du pays d’accueil ou un acteur non étatique,
- Si le réfugié a obtenu un passeport de son plein gré ;
- Comment le réfugié a utilisé le passeport, en particulier s’il s’est rendu dans le pays d’accueil ou dans un pays tiers.
- Les raisons pour lesquelles le réfugié a voyagé (qu’elles soient convaincantes ou frivoles)
- La fréquence et la durée du voyage[8]
- Comment le réfugié s’est comporté pendant le voyage, y compris les mesures de précaution (se cacher, faire appel à des services de sécurité).
Tendances à la CISR et à la Cour fédérale depuis l’arrêt FCA
Bien que la FCA ait publié son jugement en mars 2022, la CISR a tout de même mis fin à la protection dans 356 des 423 cas de cessation (84 %) entre janvier et septembre 2022 (contre 88 % en 2021)[9] Plusieurs collègues m’ont dit de manière anecdotique que de nombreuses nouvelles décisions de cessation de la CISR mentionnent le jugement de la FCA, mais en interprètent mal le contenu et reproduisent des erreurs que la FCA a condamnées.
L’une des explications possibles est que les ressources juridiques de la CISR sont dépassées. Alors que la CISR publie des documents de référence sur le droit des réfugiés à l’intention de ses membres, son chapitre sur la cessation n’a jamais été mis à jour après l’arrêt de la CAF. Le chapitre ne fait toujours référence qu’au jugement périmé de la juridiction inférieure - et encore, sans mentionner ses conclusions sur l’intention de réapparaître. C’est inacceptable, d’autant plus que la Cour fédérale a toujours confirmé les principes de la CAF. [10]
En effet, cette année, la Cour fédérale a à la fois annulé des décisions de la CISR qui mettaient fin à la protection sans tenir compte de l’intention subjective[11] et protégé des décisions de la CISR qui préservaient la protection sur la base de l’intention subjective[12]. Elle a affirmé que les facteurs de Galindo Camayo sont des considérations « minimales » - et non de simples suggestions - et que « tous » ces facteurs (et pas seulement la plupart) doivent être appréhendés et pris en compte dans l’analyse de la CISR[13]. En outre, la CISR doit explicitement relier les facteurs de Galindo Camayo aux éléments de preuve pertinents[14].
Cela ne signifie pas que la CISR s’en remettra toujours au témoignage du réfugié. La CISR peut ne pas croire le récit d’un réfugié sur son intention/sa connaissance s’il se contredit ou si ses autres actions/déclarations sont plus éloquentes[15] Si la CISR effectue une analyse individualisée qui incorpore raisonnablement toutes les preuves des facteurs de Galindo Camayo, elle peut toujours conclure que le réfugié avait l’intention subjective de révoquer sa demande[16].
La CISR doit mettre à jour ses publications internes et externes afin de refléter un compte rendu précis, complet et actuel de la jurisprudence en matière de cessation. Les membres de la CISR utilisent ces ressources pour prendre des décisions concernant des vies humaines. Le public doit avoir la certitude qu’ils sont correctement équipés.
Les agents et les gestionnaires de l’ASFC qui renvoient les cas de désaccoutumance à la CISR pour les audiences devraient également bénéficier d’une formation juridique actualisée.[17]
Pour les réfugiés et leur conseil, ces tendances soulignent à quel point il est essentiel de prendre au sérieux l’accent mis par la CAF sur les « observations des parties« [18]. Si le réfugié fournit peu de preuves ou de témoignages relatifs à un facteur de Galindo Camayo, la CISR peut ne pas avoir à aborder ce facteur[18]. De même, lors du contrôle judiciaire, le réfugié doit explicitement identifier les points de friction entre l’analyse de l’intention subjective de la CISR et Galindo Camayo, sinon la Cour peut refuser d’examiner les erreurs possibles concernant l’intention de révoquer[19]. L ‘invocation de Galindo Camayo peut persuader les membres de la CISR de préserver la protection des réfugiés (voir TC1-12345) - mais seulement si elle est faite de manière réfléchie.
En outre, la CISR et l’ASFC devraient mettre en œuvre une pratique standard pour informer les nouveaux réfugiés qu’ils ne peuvent pas renouveler leur passeport et qu’ils doivent voyager en utilisant un titre de voyage canadien pour réfugié. Une telle pratique n’existe pas à l’heure actuelle. De nombreux cas de cessation commencent par un réfugié qui renouvelle son passeport à des fins documentaires sans connaître le risque de réapparition ou l’existence d’un autre document canadien. L’ASFC retourne même les anciens passeports aux réfugiés lorsqu’ils deviennent des résidents permanents du Canada, mais sans mentionner la réapparition. Un simple avertissement standard pourrait épargner aux réfugiés et au Canada le casse-tête d’une procédure de cessation coûteuse.
Les audiences de cessation sont des procédures à fort enjeu, et l’attention portée aux principes et le respect des tribunaux doivent continuer à être au centre des préoccupations de toutes les personnes impliquées.
[De nombreuses personnes trouvent cela contre-intuitif. Cependant, en vertu des conventions diplomatiques, la présentation de votre passeport est considérée comme une déclaration selon laquelle vous faites confiance au pays émetteur pour répondre à vos besoins ou pour vous aider en cas de problème pendant votre voyage.
[2] À l’exception de Din c. Canada (M.C.I.), 2019 FC 425, URL : https://canlii.ca/t/hzn0j, la jurisprudence tend à affirmer que la « protection effective » n’exige pas une sécurité réelle, et que la réception/l’utilisation réussie du passeport ou l’entrée sur le territoire de la RDC est suffisante.
[3] « Demandes de cessation ou d’annulation de l’asile » (2022-11-22) Gouvernement du Canada, URL : https://irb.gc.ca/en/statistics/protection/Pages/RPDVacStat.aspx.
[4] Canada (M.C.I.) c. Galindo Camayo, 2022 CAF 50 au par. 67, URL : https://canlii.ca/t/jndkg.
[5] Ibid au par. 68, 70.
[6] Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, S.C. 2001, c. 27 à l’art. 108.
[7] Assemblée générale des Nations unies, Convention relative au statut des réfugiés, 28 juillet 1951, Nations unies, Recueil des Traités, vol. 189, p. 137 à l’art. 1C, URL : https://www.refworld.org/docid/3be01b964.html ; Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR), Guide et principes directeurs sur les procédures et critères à appliquer pour déterminer le statut de réfugié au regard de la Convention de 1951 et du Protocole de 1967 relatifs au statut des réfugiés, décembre 2011, HCR/1P/4/ENG/REV. 3, URL : https://www.refworld.org/docid/4f33c8d92.html.
[8] Ibid au par. 84.
[9] « Demandes de cessation ou d’annulation de l’asile » (2022-11-22) Gouvernement du Canada, URL : https://irb.gc.ca/en/statistics/protection/Pages/RPDVacStat.aspx.
[10] « Chapter 12 - Applications to Cease Refugee Protection » in Interpretation of Convention Refugee and Person in Need of Protection in the Case Law (Services juridiques de la Commission de l’immigration et du statut de réfugié, 2021-12-15), URL : https://irb.gc.ca/en/legal-policy/legal-concepts/Pages/RefDef12.aspx.
[11] Aydemir c. Canada (M.C.I.), 2022 FC 987 au par. 67, URL : https://canlii.ca/t/jqbt1 ; Omer c. Canada (M.I.R.C.), 2022 FC 1295 aux par. 33, 37, 39, URL : https://canlii.ca/t/js0l1.
[12] Canada (M.C.I.) c. Safi, 2022 FC 1125 (CanLII), https://canlii.ca/t/jr4nw ; Canada (M.C.I.) c. Obaid, 2022 FC 1236 au par. 38-45, URL : https://canlii.ca/t/jrq5h.
[13] Hamid c. Canada (M.C.I.), 2022 FC 1541 aux par. 13, 17-18, 39-40, URL : https://canlii.ca/t/jt2jx. Il est intéressant de noter que la Cour fédérale a également affirmé que les facteurs du jugement de la CAF s’appliquent également aux décisions de la CISR qui lui sont antérieures, et a accordé 250 $ de dépens à une partie qui s’opposait à son application rétrospective : voir Meer c. Canada (M.C.I.), 2022 FC 944 aux par. 21-26, URL : https://canlii.ca/t/jqzph.
[14] Du c. Canada (M.C.I.), 2022 FC 1145 au par. 25, URL : https://canlii.ca/t/jr6r4 ; Singh c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2022 FC 1481 au par. 36-43, URL : https://canlii.ca/t/jsr41.
[15] Kovacs c. Canada (M.C.I.), 2022 FC 1532 aux par. 26, 28, 32, URL : https://canlii.ca/t/jt4xm ; Ahmed c. Canada (M.C.I.), 2022 FC 884 au par. 41, URL : https://canlii.ca/t/jptth.
[16] Ati c. Canada (M.C.I.), 2022 FC 1626 aux par. 24-26, URL https://canlii.ca/t/jt97p ; Canada (M. P.S.E.P.) c. Zinali, 2022 FC 1371 aux par. 17-23, URL : https://canlii.ca/t/js8qs.
[17] « Cessation et vacances de l’asile » (2021-07-16) Gouvernement du Canada, URL : https://www.canada.ca/en/immigration-refugees-citizenship/corporate/publications-manuals/operational-bulletins-manuals/refugee-protection/vacation.html.
[18] Ahmed c. Canada (M.C.I.), 2022 FC 884 aux par. 45-46, URL : https://canlii.ca/t/jptth.
[19] Omer c. Canada (M.I.R.C.), 2022 FC 1295 au par. 38, URL : https://canlii.ca/t/js0l1 ; Akar c. Canada (M.C.I.), 2022 FC 1472, URL : https://canlii.ca/t/jsnnz.
