Écrit par Yoann Axel Emian, avocat spécialisé dans l’immigration au Canada.
La mobilité humaine est constante, motivée par les opportunités, la protection et, de plus en plus, par des facteurs environnementaux. Les mouvements transfrontaliers ne relèvent pas automatiquement du droit international public, car les États conservent le contrôle de l’entrée par le biais de leur droit national. Si les États peuvent imposer des conditions d’admission et de séjour, ce pouvoir discrétionnaire est limité par les droits de l’homme universels, notamment la non-discrimination, l’interdiction des traitements inhumains et le respect de la vie familiale.
L’accent n’est pas mis sur l’existence du droit international en matière d’immigration, mais sur son rôle dans l’interprétation de la loi sur l’immigration et la protection des réfugiés. Au Canada, le droit international éclaire l’interprétation, mais ne la contrôle pas. Les tribunaux, y compris la Commission de l’immigration et du statut de réfugié du Canada, appliquent la méthode moderne d’interprétation, c’est-à-dire qu’ils interprètent les termes d’une loi dans leur contexte global et dans leur sens grammatical et ordinaire, en harmonie avec l’économie de la loi, l’objet de la loi et l’intention du législateur. Dans ce cadre, le droit international fait partie du contexte juridique, mais ne constitue qu’un facteur d’interprétation parmi d’autres.
Un principe central est la présomption que la législation est conforme au droit international, y compris les obligations contraignantes et les valeurs et principes sous-jacents. Lorsque plusieurs interprétations sont possibles, il convient de privilégier celle qui est conforme à ces obligations et principes. Cette approche a été confirmée par la Cour suprême du Canada dans les affaires R. c. Hape, 2007 CSC 26, et B010 c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2015 CSC 58.
Cette présomption est particulièrement pertinente lorsque la législation met en œuvre des obligations internationales, car les instruments internationaux peuvent clarifier l’intention du Parlement lors de l’adoption des dispositions de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés. Cependant, elle n’est pas absolue. Le droit international reste un facteur parmi d’autres. Lorsque le texte, l’économie, l’objet et l’intention du législateur pointent clairement dans une autre direction, son poids interprétatif est limité. Il en va de même pour les valeurs et les principes du droit international, qu’ils soient coutumiers ou fondés sur des traités. Même s’ils ne sont pas incorporés, les traités peuvent éclairer l’interprétation, mais cela reste une présomption réfutable. Lorsque le législateur a clairement choisi une autre voie, les tribunaux doivent donner effet à ce choix.
Ce cadre explique la structure de la loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, en particulier l’article 3, qui reflète l’intention du Parlement d’aligner la loi sur les obligations internationales du Canada sans subordonner le droit national aux normes internationales.
Article 3 de la loi sur l’immigration et la protection des réfugiés
Le paragraphe 3(2) de la loi sur l’immigration et la protection des réfugiés stipule que l’un des objectifs de la loi est de remplir les obligations internationales du Canada à l’égard des réfugiés et des personnes déplacées et d’affirmer son rôle dans les efforts de réinstallation. En même temps, elle reflète les préoccupations en matière de sécurité et de justice internationale en excluant les grands criminels et les menaces à la sécurité. Cela confirme que la loi n’adopte pas une approche purement humanitaire. Elle reflète plutôt l’équilibre établi par la Convention relative au statut des réfugiés entre la protection et le contrôle de l’État sur l’admission. Cette interprétation a été confirmée par la Cour suprême du Canada dans l’affaire Febles c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2014 SCC 68, adoptant le raisonnement dans l’affaire R. (European Roma Rights Centre) c. Immigration Officer at Prague Airport, [2004] UKHL 55.
Le paragraphe 3(3)(f) de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés exige que la Loi soit interprétée conformément aux instruments internationaux relatifs aux droits de l’homme signés par le Canada. Cependant, cela n’incorpore pas ces instruments dans le droit interne et ne leur donne pas la priorité sur la loi. Si le Parlement avait voulu une telle priorité, il l’aurait indiqué explicitement. Cela renforce la thèse centrale selon laquelle le droit international éclaire l’interprétation mais ne supplante pas le choix législatif.
Cette limite est clairement illustrée dans l’affaire de Guzman c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2005 CAF 436, où la Cour d’appel fédérale a jugé que l’alinéa 3(3)(f) n’incorpore pas les normes internationales dans le droit canadien. La Cour s’est appuyée sur le paragraphe 97(1)(a) de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, qui définit la torture par référence à l’article 1 de la Convention contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants. Cette référence explicite n’aurait pas été nécessaire si les instruments internationaux avaient déjà une force prépondérante. La disposition démontre au contraire une incorporation sélective, et non une suprématie générale.
En même temps, le paragraphe 3(3)(f) élargit la présomption de conformité en incluant les instruments internationaux relatifs aux droits de l’homme signés par le Canada, même s’ils n’ont pas encore été ratifiés. Dans l’affaire de Guzman c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2005 CAF 436, la Cour a confirmé que la loi peut être interprétée conformément à ces instruments, y compris le Protocole facultatif à la Convention relative aux droits de l’enfant, concernant la vente d’enfants, la prostitution des enfants et la pornographie mettant en scène des enfants. Cela confirme que le droit international peut influencer l’interprétation avant même de devenir formellement contraignant.
Cette ouverture interprétative est importante. Elle montre que la catégorie des instruments pertinents est définie par la substance et non par le statut formel. La Convention relative au statut des réfugiés peut donc être qualifiée d’instrument des droits de l’homme parce qu’elle est fondée sur le droit de demander et de bénéficier de l’asile. Dans certains cas, ces instruments peuvent être déterminants pour l’interprétation de la loi, sauf intention contraire du législateur. Toutefois, l’alinéa 3(3)(f) exige la conformité au niveau de l’ensemble du régime législatif, et non de chaque disposition prise isolément. Encore une fois, le droit international informe mais ne contrôle pas.
Intégration directe des conventions internationales
La loi sur l’immigration et la protection des réfugiés montre également que le Parlement ne s’appuie pas uniquement sur des présomptions interprétatives. Dans plusieurs dispositions, il incorpore directement des éléments des conventions internationales dans le droit national.
Le paragraphe 25(1.3) limite les facteurs pris en compte dans les demandes humanitaires en excluant ceux utilisés pour établir le statut de réfugié en vertu de la Convention relative au statut des réfugiés, tandis que l’article 31.1 restreint l’application de l’article 28 de cette Convention pour les étrangers désignés.
De même, le paragraphe 83(1.1) exclut les preuves obtenues par des traitements cruels, inhumains ou dégradants tels que définis dans la Convention contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants. Les articles 95 et 96 définissent le statut de réfugié par référence à la Convention relative au statut des réfugiés et le paragraphe 97(1) reprend la définition de la torture de la Convention contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants.
La loi intègre également des mécanismes d’exclusion issus du droit international. L’article 98, le paragraphe 112(2)(b.1), le paragraphe 112(3) et le sous-paragraphe 113(e)(ii) appliquent les clauses d’exclusion figurant aux sections E et F de l’article 1 de la Convention relative au statut des réfugiés. Les paragraphes 102(1) et 102(2) établissent un lien entre la désignation des pays et le respect de l’article 33 de cette convention et de l’article 3 de la Convention contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants. Le paragraphe 105(3) établit un lien entre un arrêté pris en vertu de l’article 15 de la loi sur l’extradition et l’exclusion prévue à la section F de l’article 1er de la Convention relative au statut des réfugiés.
Même lorsque l’incorporation est indirecte, le droit international reste central. L’article 35, paragraphe 1, point c), autorise l’interdiction de territoire fondée sur des mesures adoptées par des organisations internationales, y compris des sanctions telles que des interdictions de voyager imposées par le Conseil de sécurité des Nations unies.
Ces dispositions démontrent que le Parlement incorpore le droit international de manière sélective et précise. L’interprétation nécessite donc de comprendre les instruments internationaux pertinents avant de les appliquer dans le cadre national.
Interprétation des normes internationales incorporées
Lorsque la loi sur l’immigration et la protection des réfugiés incorpore des dispositions conventionnelles, l’interprétation suit une approche structurée en deux étapes.
La première étape consiste à déterminer le sens de la disposition pertinente du traité à l’aide des articles 31 et 32 de la Convention de Vienne sur le droit des traités. Un traité doit être interprété de bonne foi, suivant le sens ordinaire de ses termes, dans leur contexte et à la lumière de son objet et de son but. Le contexte comprend le texte, le préambule, les annexes et les accords connexes, avec des moyens supplémentaires tels que les travaux préparatoires utilisés si nécessaire.
Ce cadre s’applique directement à la Convention relative au statut des réfugiés. Le sens ordinaire de ses termes doit toujours être compris à la lumière de son objectif plus large. Dans l’affaire Pushpanathan c. Canada (Ministre de la citoyenneté et de l’immigration), [1998] 1 RCS 1222, la Cour suprême du Canada a estimé que l’interprétation commence par l’identification de l’objet de la Convention dans son ensemble. Cet objet, reflété dans le préambule, est la protection des droits fondamentaux de l’homme.
Ce n’est qu’après avoir déterminé le sens du traité que l’interprète passe à la deuxième étape, qui consiste à interpréter la disposition correspondante de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés. À ce stade, le contexte juridique national devient pertinent, y compris la structure de la loi et, le cas échéant, la Charte canadienne des droits et libertés.
Le processus peut également faire référence à des documents d’interprétation internationaux, tels que le Guide des procédures et critères à appliquer pour déterminer le statut de réfugié et les Principes directeurs sur la protection internationale en vertu de la Convention de 1951 et du Protocole de 1967 relatifs au statut des réfugiés, publiés par le Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés. Les tribunaux ont reconnu que ces documents font partie du contexte d’interprétation et peuvent aider à clarifier le sens des dispositions fondées sur les traités.
Conclusion
L’interprétation de la loi sur l’immigration et la protection des réfugiés reflète une structure cohérente. Le droit international joue un rôle important, mais il ne prévaut pas sur la législation nationale. Il informe l’interprétation par le biais de présomptions, d’une analyse contextuelle et d’une incorporation sélective, tout en laissant le pouvoir ultime au Parlement.
La loi se situe donc à l’intersection du droit national et des obligations internationales. Son interprétation nécessite une intégration minutieuse de ces deux éléments, le droit international guidant l’analyse mais ne supplantant pas l’intention du législateur.
