Cet article a été rédigé par Zeynab Ziaie, associée directrice, Ziaie Law.
Le Canada s’apprête à accueillir quelque 400 000 nouveaux résidents permanents d’ici la fin de l’année 2021. Bien qu’il s’agisse d’un objectif ambitieux, Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada (IRCC) a pu s’en approcher en se tournant vers les résidents temporaires tels que les travailleurs et les étudiants. Cette démarche s’inscrit dans le prolongement de la politique menée par IRCC depuis une dizaine d’années, qui consiste à encourager l’augmentation du nombre de demandes de résidence temporaire. Le nombre de demandes de résidence temporaire traitées par IRCC est passé d’environ 1 million en 2011 à plus de 2 millions d’ici 2020. Le traitement des nouveaux volumes de dossiers a mis à rude épreuve la capacité de traitement d’IRCC et le taux de refus des demandes a augmenté de manière spectaculaire.
Bien que la pandémie ait affecté les voyages internationaux, et en particulier le traitement des visas de visiteur, le Canada a permis aux étudiants d’entrer dans le pays et le traitement des demandes de permis d’études s’est poursuivi. Le nombre d’étudiants étrangers au Canada n’a pas encore retrouvé les niveaux d’avant la pandémie en 2019, mais le nombre de nouvelles demandes est resté stable, bien que le taux de refus soit beaucoup plus élevé. Le taux de refus global pour 2020 était de 53 %, contre 34 % en 2018, avec de fortes augmentations des taux de refus pour les plus grands pays sources d’étudiants venant au Canada (par exemple, le taux de refus de permis d’études pour l’Inde est passé de 34 % en 2018 à 57 % en 2020).
Comme de plus en plus d’étudiants qualifiés se voient opposer un refus, ils sont de plus en plus nombreux à chercher un recours devant la Cour fédérale contre le refus déraisonnable de leur demande. Au début de cette année, IRCC a choisi de divulguer l’utilisation d’un outil de traitement qu’il a mis au point pour faire face à l’augmentation du volume de demandes : Chinook. Le ministère de la justice a déposé une déclaration sous serment de l’un des concepteurs du système Chinook dans le cadre d’une demande de contrôle judiciaire portant sur le refus d’une demande de permis d’études émanant du Ghana(Ocran v. Minister of Citizenship and Immigration).
La déclaration sous serment a révélé pour la première fois les rouages de Chinook, un outil basé sur Excel développé en interne par IRCC pour permettre aux agents chargés des visas d’examiner les demandes plus rapidement, ainsi que le mécanisme par lequel les décisions finales sont enregistrées et les motifs des décisions sont « générés » dans cet outil. Chinook comporte un certain nombre de modules et permet aux agents des visas d’extraire des informations du système GCMS pour de nombreuses demandes en même temps, d’examiner les informations, de prendre des décisions et de « générer des notes » à l’aide d’un générateur de notes intégré, en une fraction du temps qu’il fallait auparavant pour examiner le même nombre de demandes.
En contre-interrogatoire, le déposant de la déclaration sous serment n’a pas pu fournir de détails sur le niveau d’adoption du programme ou sur le contrôle du système par rapport aux exigences légales. Lors de l’audience Ocran de septembre 2021, l’avocat du ministère de la Justice a explicitement soutenu que l’utilisation de Chinook n’avait pas eu d’incidence substantielle sur le résultat de la décision de l’agent des visas, laissant le juge Little, qui présidait l’audience, s’interroger sur les raisons pour lesquelles la déclaration sous serment avait été introduite. L’avocat du ministère de la Justice a fait valoir que la divulgation de cet outil relevait d’un devoir de franchise et informait la Cour que le dossier certifié du tribunal (CTR) produit dans le cadre de ces demandes n’incluait pas la feuille de calcul Chinook, mais devait être considéré comme complet aux fins de l’évaluation d’une demande de contrôle juridictionnel.
Mais est-ce vraiment le cas ? Au cours des deux derniers mois, nous avons pu obtenir certaines parties du manuel de formation pour Chinook grâce à des demandes d’accès à l’information. Les manuels de formation détaillés démontrent que l’outil Chinook a été adopté par l’ensemble du réseau de bureaux des visas d’IRCC et qu’il contient des instructions détaillées sur le traitement des demandes et les facteurs à prendre en considération.
Plus nous en apprenons sur le fonctionnement de cet « outil d’amélioration de l’efficacité », plus nous sommes préoccupés par l’absence de contrôle efficace des décisions générées. En fait, le module de contrôle de la qualité initialement prévu n’a jamais été mis en œuvre. Les feuilles de calcul Excel générées par un agent des visas lorsqu’il utilise Chinook lui permettent d’examiner jusqu’à 1 000 demandes en même temps et, bien que les agents des visas aient la possibilité de prendre des notes pendant qu’ils examinent les dossiers, leurs notes de travail ne sont pas transférées dans le système GCMS une fois la décision finalisée et les feuilles de calcul Excel sont supprimées à la fin de chaque session.
IRCC a souligné que Chinook n’est pas un système d’intelligence artificielle. Toutefois, le problème de Chinook et d’autres outils de « traitement » de ce type n’est pas de savoir si le décideur est un ordinateur. La préoccupation des demandeurs et de leurs avocats est qu’IRCC développe des outils qui permettent aux décideurs de prendre des « décisions raisonnables » répondant au critère juridique défini par la Cour suprême dans l’affaire Minister of Citizenship and Immigration v. Vavilov. Les outils doivent au moins présenter les caractéristiques suivantes :
- Supervision et contrôles intégrés dans le système pour éviter les erreurs.
- Fournir aux décideurs le temps et les ressources nécessaires (formation) pour qu’ils puissent réellement examiner les demandes dans leur intégralité et prendre des décisions sur la base des éléments dont ils disposent.
- Des orientations claires et accessibles sur les paramètres de prise de décision afin que les demandeurs soient conscients des critères à respecter lors de l’introduction de leur demande.
Compte tenu de la politique d’IRCC visant à encourager les résidents temporaires à demander la résidence permanente, Chinook et ses successeurs joueront effectivement le rôle de gardiens de l’immigration au Canada en sélectionnant le futur groupe d’immigrants potentiels. Les défis auxquels IRCC est confronté dans le traitement d’un grand nombre de dossiers sont importants et IRCC doit être félicité pour avoir tenté de développer des outils d’aide au traitement des demandes. Cependant, les outils de traitement devraient être développés avec la participation des principales parties prenantes et les objectifs d’équité et de précision dans la prise de décision ne devraient pas être subordonnés à l’efficacité opérationnelle.
